что означает термин территориальная автономия
Конституционное право зарубежных стран
Территориальная автономия
Это понятие означает самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции и/или закона. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.
Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента.
Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).
Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов автоматически состоят в финском гражданстве, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.
Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжила сохранять свое членство.
Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны – Танганьика – не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности Танзания – унитарное государство с автономией Занзибара.
Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.
Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или во всяком случае существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц часто нехватает, а центр дает средства под определенными условиями.
Довольно часто слово «автономия» употребляют для обозначения автономных территориальных единиц. Это не более, чем канцелярит – чиновничий жаргон, не имеющий ничего общего с грамотной профессиональной речью юриста. Автономия – это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория.
Территориальная автономия
Это понятие означает самостоятельность самоуправляющихся территориальных единиц в рамках конституции и/или закона*. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.
* В данном случае мы говорим именно об автономии территориальной. Вообще же автономия – понятие общеуправленческое, которое означает ограниченную самостоятельность в рамках системы управления. Можно в этой связи говорить, например, об автономии предприятия, входящего в состав более крупной коммерческой структуры, об автономии первичной или региональной ячейки общественного объединения и т. д.
Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).
Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Аландов автоматически состоят в финском гражданстве, но не наоборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают). Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.
Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из Европейского экономического сообщества, в котором Дания продолжила сохранять свое членство.
Во многом сходна с финской и датской система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны – Танганьика – не имеет своих особых органов власти, которые бы действовали наряду с общегосударственными. В сущности Танзания – унитарное государство с автономией Занзибара.
Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.
Правда, надо при всем этом иметь в виду, что в условиях авторитарных и тем более тоталитарных режимов автономия, даже если провозглашена конституционно, представляет собой фикцию, выхолощенную юридическую форму. Впрочем, даже и в странах с либеральными и демократическими режимами автономия подчас сводится на нет или во всяком случае существенно ограничивается посредством финансового рычага: своих финансовых средств у самоуправляющихся территориальных единиц часто нехватает, а центр дает средства под определенными условиями.
Довольно часто слово «автономия» употребляют для обозначения автономных территориальных единиц. Это не более, чем канцелярит – чиновничий жаргон, не имеющий ничего общего с грамотной профессиональной речью юриста. Автономия – это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория.
ВОПРОС 50. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ.
Чиркин: В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов.
Автономные образования создаются:
Øиногда законом сверху (в Ираке),
Øиногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины).
Øвследствие длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями.
Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).
Объем территориальной автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную).
Государственная (политическая) форма территориальной автономии характеризуется тем, что +носитель ее имеет внешние признаки государства – парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п.
+ в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента.
примеры: Северная Ирландия (Великобритания), Корсика (Франция), Аландские острова (Финляндия), Азорские острова (Португалия) и т.д.
Чаще политическая автономия построена по общей схеме. Имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должны соответствовать общегосударственным актам. Представителем центрального правительства является назначенный губернатор (государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т. д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом.
Административная формаавтономии:
+носитель не имеет внешних признаков государства
+круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом.
+ носитель не обладает правом издавать свои местные законы, хотя его представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий.
примеры: КНР. Согласно закону о национальной районной автономии от 31 мая 1984 г. компактно проживающие национальные меньшинства создают три вида автономных образований: автономный район, автономный округ, автономный уезд.
Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.п.).
Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной (этнотерриториальной), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официальна лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).
Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося иными особенностями своего быта (обусловленными, например, островным положением территории), предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханьскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, остров Занзибар в Танзании и др.
Весьма своеобразной была до последнего времени автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имела собственных законодательных и исполнительных органов, однако в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней признавалось право иметь собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях). Ныне Шотландия обрела свои парламент и правительство.
Наряду с двумя формами территориальной автономии (политическая и административная, см.выше) в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов.
Примечание: довольно часто слово «автономия» употребляют для обозначения автономных территориальных единиц. Но автономия – это статус, предполагающий определенную совокупность прав, а не территория (Страшун).
Этноконфликтология
Территориальная и экстерриториальная автономии. Этнофедерализм.
1. Территориальная и экстерриториальная автономии. Этнофедерализм.
Территориальная и экстерриториальная автономии. Формой сосуществования двух или более этносов в одном государстве может быть автономия. Автономия может быть экстерриториальной и территориальной. Экстерриториальная автономия носит название персональной, этнокультурной или национально-культурной автономии (НКА). Этот вид автономии наиболее приемлем тогда, когда этническое меньшинство дисперсно расселено по территории страны и не имеет территориальных анклавов. Фактически это общественная организация, удовлетворяющая этнические, культурные, образовательные потребности своих членов. Ее объект – этническая группа, рассматриваемая как ассоциация лиц, заявляющих об общих интересах в той или иной сфере. Концепция персональной автономии означает, что за этнической группой закрепляется право пользоваться достоянием своей культуры, исповедовать свою религию, использовать родной язык в частной и публичной жизни, создавать собственные ассоциации, поддерживать культурные связи с диаспорами, иметь возможность изучать язык, историю, традиции и культурное наследие своего народа.
Корпоративная автономия (корпорация – сообщество людей по какому-то признаку) – предполагает создание органов этнического представительства (этнический парламент). Ее суть состоит в том, что все представители юридически признанной этнической группы получают право на образование органа, представляющего их интересы на общегосударственном уровне. В Финляндии к таковым органам относится Шведская народная ассамблея, в Австрии – Советы национальных меньшинств.
Великобритания по форме государственного устройства является или долгое время являлась унитарным государством. Но она исторически сложилась из территорий, где компактно проживают представители различных этнических общностей – валлийцы, ирландцы, шотландцы. В последние годы права этих территорий были существенно расширены. Они приобрели статус автономных территорий со своим самоуправлением (парламентами), с ориентацией на сохранение своего этнического своеобразия. Северная Ирландия (Ольстер) даже имеет право на эмиссию собственного фунта стерлингов, который имеет хождение только на территории Ольстера.
Автономию некоторым своим территориям предоставила и Дания. Ею обладают Фарерские острова и Гренландия, причем гренландская автономия считается образцом решения этнополитических проблем малых народов.
Этнофедерализм. Федерации можно классифицировать по признаку допущения или недопущения образования субъектов по этнолингвистическому признаку. В ряде федеративных государств часть субъектов выделяется по этническому или этнолингвистическому признакам. Это явление носит название этнофедерализм, а подобные федерации называются этнофедерациями. Можно выделить три типа федераций: чисто этнические федерации, смешанные и территориальные. Территориальные федерациями являются, в частности, США, ФРГ. Этническими федерациями были СССР, Чехословакия и СФРЮ (Югославия). К смешанным относятся Канада (Квебек), Бельгия (Валлония и Фландрия), РФ, Индия (этнолингвистические штаты – Нагаленд, Мизорам и др.).
Феномену этнофедераций даются диаметрально противоположные оценки: одни исследователи усматривают в этнофедерализме угрозу единству государства и опасность дискриминации тех граждан, что проживают в этнических субъектах федерации, не принадлежа при этом к титульным» национальностям, другие же видят в этнофедерализме возможность не только соблюдения прав компактно проживающих этнических меньшинств, но и вовлечения их в общегосударственные дела.
Суть этнофедерализма, по мнению М.Х. Фарукшина, состоит в институционализации государственности этнических групп (общностей), исторически компактно проживающих на определенной территории в пределах федеративного государства. Главная задача такой государственности заключается в поддержке и стимулировании развития национальной культуры и языка, сохранении этнической идентичности и соответственно предупреждении или, по крайней мере, ослаблении ассимиляции этнонации. Решение таких задач, считает М.Х. Фарукшин, не по силам никакой национально-культурной автономии[1].
Бесспорным достоинством этнофедерализма, по мнению М.Х. Фарукшина, является то, что он позволяет любой этнонации реализовать свое право на самоопределение, создание своей государственности, определение собственной политической судьбы, причем это право может быть реализовано в различных формах. В литературе приводились данные о том, что в современном мире существуют около 5000-8000 этнокультурных групп[2]. Невозможно представить, чтобы все они сейчас образовали отдельные государства. Следовательно, реализация права на самоопределение в форме субъекта федерации возможна и в рамках единого федеративного государства.
Огромное достоинство этнофедерации, по мнению М.Х. Фарукшина, заключается в том, что она предоставляет компактно проживающей на ее территории этнической группе право на политическую автономию при сохранении территориальной целостности федеративного государства[3].
Несмотря на обвинения в поощрении сепаратизма, есть данные и в пользу того, что этнофедерация пасет государства от дезинтеграции и нестабильности (в качестве примера, правда, приводятся Бельгия и Эфиопия, что выглядит не вполне убедительно: Бельгия последнее время балансирует на грани распада, а переход Эфиопии к федерации сопровождался отделением Эритреи). Таким образом, главный аргумент в пользу признания позитивной роли этнофедераций заключается в том, что предоставление компактно проживающей этнической группе политической автономии в той или иной форме позволяет ей решать свои специфические задачи, – прежде всего, культурного характера, – тем самым как бы умиротворяя ее.
Можно утверждать, что федеративные институты создают условия для предупреждения и урегулирования этнических конфликтов, но сами по себе они не гарантируют устранение этих конфликтов. Нужна еще политическая воля, чтобы плодотворно использовать создаваемые институциональные условия с целью обеспечения стабильности федеративного государства. Как раз отсутствие ее во многих конфликтных ситуациях стало причиной их обострения. Поэтому любую федерацию, в том числе и в полиэтническом обществе, нельзя рассматривать как универсальный способ разрешения присущих федеративным государствам проблем.
1. Что такое автономия? Какие виды автономии вы знаете?
2. В чем сущность экстерриториальной автономии? Какие другие политические институты она напоминает?
3. Что такое корпоративная автономия? Почему она распространена в небольшом количестве стран?
4. Какие примеры территориальной автономии в унитарных государствах вы можете назвать?
5. В чем отличие этнофедерации от обычной федерации? Какие государства мира являются этнофедерациями?
[1] Фарукшин М.Х. Этничность и федерализм. – Казань: Центр инновационных технологий, 2013. – С. 62.
Автономия территориальная
АВТОНОМИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ — самоуправляющиеся территориальные единицы, обладающие самостоятельностью в рамках конституции и закона. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная автономия территориальная.
Объем прав автономии территориальной может быть различным. В этой связи обычно выделяют две ее формы: государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма автономии территориальной характеризуется тем, что носитель ее имеет внешние признаки государства — парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т. п., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента. Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется, как правило, обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т. п.).
Примером автономии территориальной являются Фарерские острова и крупнейший в мире остров Гренландия, принадлежащие Дании и пользующиеся автономией. Автономией территориальной пользуются островные и приграничные области Италии, Аджария в Грузии, Республика Крым в Украине и др.
Тавадов Г.Т. Этнология. Современный словарь-справочник. М., 2011, с. 15.